Teori dan Konsep Birokrasi
Oleh: Geby Theresia Sagala, Mahasiswi Ilmu Administrasi Publik FISIP USU NIM 190903160
ilustrasi: Aparatur Sipil Negara (ASN) sedang rapat membahas program kerja.
Tahun 1845, teori Marx yang disebut sebagai materialisme historis, sudah mencapai tahap perkembangan yang matang terkait ide-idenya tentang negara, terutama tentang negara kapitalis telah mencapai final. Marx memandang birokrasi tidak lebih dari sebuah bentuk pengorganisasian yang mau tidak mau harus digunakan kaum Borjuis (rakyat) untuk menjaga, menjamin hak kepemilikan dan kepentingan mereka.
Marx memandang, negara sebenarnya masih bisa memiliki indepedensi, tetapi itu hanya bisa terjadi asalkan para pemilik kekayaan besar dalam artian proposal dan belum digeser oleh kelas-kelas modern, dimana tidak ada satu kelompok tertentu dalam masyarakat yang bisa menguasai kelompok lain.
Marx mencoba menjelaskan peranan para birokrat juga masih ditentukan oleh beberapa kelompok Borjuis dalam memenuhi keinginan mereka, sehingga independensi yang diharapkan oleh sistem pemerintahan tidak akan mucul. Sistem birokrasi yang masih kacau dan penuh dengan syarat intervensi membuat birokrasi berjalan pada jalanya sendiri tanpa adanya perbaikan yang komprehensif pada seluruh tatananya.
Berbeda dengan Max Weber
Max Weber dikenal sebagai Bapak Birokrasi Dunia. Kerangka pemikiran Weber dapat ditemukan dalam ide-idenya mengenai kekuasaan, dominasi, dan kewenangan. Dalam pandangan Weber, kekuasaan adalah probabilitas dimana seorang pelaku dalam hubungan sosial akan berada pada posisi dimana ia bisa melaksanakan kegiatan sekalipun ada hambatan.
Menurut Weber, kewenangan dikatakan ada ketika kepatuhan itu diberikan atas dasar keyakinan terhadap legimitasi atau keabsahan dari perintah itu. Ada tiga jenis kewenangan berdasar klaimnya atas legimitasi:
1. Kewenangan tradisional, yaitu kekuasaan dan dominasi yang dilegitimasi oleh waktu, yaitu karena ia sudah ada sejak lama atau dengan kata lain karena disucikan oleh tradisi.
2. Kewenangan karismatik yakni dominasi yang dilegimitasi oleh karakterisitik kepemimpinan pribadi dari sang pemegang kewenangan.
3. Kewenangan legal rasional adalah kekuasaan dan dominasi yang di legimitasikan oleh aturan-aturan formal dan hak dari mereka yang mendapatkan kewenangan untuk memberikan perintah sesuai dengan aturan-aturan.
Ketiga karakteristik yang disebutkan oleh Weber adalah sebuah acuan dalam segala bentuk organisasi. Untuk birokrasi dijelaskan secara baik di poin ketiga. Karakteristik tersebut begitu sangat penting dalam sistem pemerintahan, dimana kaitannya dengan aturan yang merupakan harga mati yang harus dipatuhi oleh semua birokrat dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
Teori Birokrasi Modern David Osborne & Ted Gaebler
David Osborne dan Ted Gaebler melalui bukunya “Mewirausahakan Birokrasi (mentransformasi semangat wirausaha ke dalam sektor publik),” membuat sebuah skema baru dalam mentransformasi tatanan birokrasi yang ada melalui wirausaha birokrasi.
Menurut David Osborne “persoalan utama yang dihadapi pemerintah dewasa ini bukan terletak pada apa yang dikerjakan, tetapi terletak pada bagaimana mengerjakanya.”
Teori yang dikemukakan David Osborne dan Gaebler ini mencoba merubah paradigma sebuah birokrat, bagaimana seorang birokrat diajarkan untuk efektif, efisien dalam menggunakan jabatanya dan memaksimalkan pelayanan ke publik.
Paradigma Administrasi Publik
Administrasi publik dimulai dengan Old Public Administration atau administrasi publik lama. Paradigma Administrasi Negara Lama dikenal juga dengan sebutan Administrasi Negara Tradisional atau Klasik. Paradigma ini merupakan paradigma yang berkembang pada awal kelahiran ilmu administrasi negara. Tokoh paradigma ini antara lain adalah pelopor berdirinya ilmu administrasi negara Woodrow Wilson dengan karyanya “The Study of Administration” (1887) serta F.W. Taylor dengan bukunya “Principles of Scientific Management”.
Wilson berpendapat problem utama yang dihadapi pemerintah eksekutif adalah rendahnya kapasitas administrasi. Untuk mengembangkan birokrasi pemerintah yang efektif dan efisien, diperlukan pembaharuan administrasi pemerintahan dengan jalan meningkatkan profesionalisme manajemen administrasi negara.
Paradigma pertama atau paradigma dikotomi politik administrasi dari tahun 1900-1926. Paradigma ini mempermasalahkan mengenai dimana seharusnya administrasi negara itu berada.
Dalam adminitrasi model klasik, tugas kunci dari pemerintahan adalah menyampaikan sejumlah pelayanan publik seperti membangun dengan lebih baik, sekolah, rumah, saluran pembuangan serta menyediakan kesejahteraan yang dapat diserahkan kepada aparat pemerintah dan politisi.
Administrasi publik menunjukkan dominasinya sebagai pemain utama, namun adanya sumber pembiayaan dari hasil pungutan pajak masyarakat menjadikan penyelenggaraan administrasi publik menjadi tidak efisien dan menjadi salah satu kritik teori klasik administrasi publik.
Tahun 1937 merupakan puncak akhir paradigma kedua dengan tokoh Luther H. Gulick dan Lyndall Urwick dalam tulisannya Paper on the Science of Administration yang terkenal dengan konsep POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting).
POSDCORB adalah suatu istilah yang mencakup tanggung-jawab eksekutif atas suatu perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, penyusunan staf, koordinasi, pelaporan, dan penganggaran.
New Public Administrastion (NPA)
Fase paradigma ketiga dikenal dengan teori-teori neoklasik dari administrasi negara maka yang menarik adalah pandangan Herbert Simon (1947) tentang Konsep Rasionalitas Murni (Pure Rationality) dan Rasionalitas Terbatas (Bounded Rationality) pada proses pengambilan keputusan di dalam organisasi.
Selain itu, paradigma lainnya adalah penjelasan mengenai administrasi negara sebagai ilmu politik yang berkembang pada tahun 1950-1970. Fase ini berusaha untuk menetapkan kembali hubungan konseptual antara administrasi negara dengan ilmu politik.
Tahun 1962 administrasi negara bukan lagi dianggap sebagai bagian dari ilmu politik.
Paradigma keempat pada periode 1956-1970 adalah masa administrasi negara sebagai ilmu administrasi. Pada masa ini terdapat dua jenis administrasi negara yaitu pengembangan ilmu administrasi murni yang berdasarkan pengaruh psikologi sosial dan ilmu administrasi yang menjelaskan mengenai public policy.
Kemudian Paradigma kelima berkembang sejak 1970 yang menempatkan administrasi negara sebagai administrasi negara. Pengembangan administrasi negara tidak hanya ditujukan pada locus administrasi negara sebagai ilmu murni tetapi juga pengembangan teori organisasi.
New Public Management (NPM)
New Public Management (NPM) adalah suatu sistem manajemen desentralisasi dengan perangkat manajemen seperti pengawasan (controlling) dan perbandingan (benchmarking) yang menerapkan praktik kerja sektor privat ke sektor publik untuk menciptakan efisiensi dan efektivitas kinerja pemerintah daerah yang baik (Good Governance) sehingga akan tercipta kesejahteraan masyarakat.
Tujuan dari teori NPM yaitu memperbaiki efisiensi dan efektivitas, dan memperbaiki akuntabilitas kinerja. New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan (Ferlie: 1996).
Hood (1995) menyebutkan, perspektif utama dari pandangan NPM ini adalah warga negara atau masyarakat dipandang atau diperlakukan sebagai konsumen yang mempunyai akal, pikiran, kehendak, dan pilihan atau rational choice, tidak berbeda dengan pendekatan public-choice pada disiplin ilmu ekonomi. Dan tidak lagi sebagai entitas yang pasif (nerimo saja).
Di dalam doktrin NPM, pemerintah dianjurkan untuk meninggalkan paradigma administrasi tradisional yang cenderung mengutamakan prosedur, dan menggantikannya dengan orientasi pada kinerja atau hasil kerja. Pemerintah juga dianjurkan untuk melepaskan diri dari birokrasi klasik dengan mendorong organisasi dan pegawai agar lebih fleksibel, dan menetapkan tujuan serta target organisasi secara lebih jelas sehingga memungkinkan pengukuran hasil.
Di samping itu, pemerintah juga diharapkan menerapkan sistem desentralisasi, memberi perhatian pada pasar, melibatkan sektor swasta dan melakukan privatisasi. Dari segi debirokratisasi, diyakini memiliki keunggulan karena lebih menjanjikan peningkatan kinerja dibandingkan dengan doktrin administrasi publik klasik.
Menurut Jennings dan Haist (2002), yang ditekankan dalam NPM adalah pengukuran terhadap hasil bukan proses, dan perilaku sehingga sering disebut sebagai results-oriented government.
NPM memiliki 7 prinsip menurut Vigoda dan Keban (2003), yaitu:
1. Pemanfaatan manajemen professional dalam sektor publik.
2. Penggunaan indikator kinerja.
3. Penekanan yang lebih besar pada kontrol output.
4. Pergeseran perhatian ke unit-unit yang lebih kecil.
5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi.
6. Penekanan gaya sektor swasta pada penerapan manajemen.
7. Penekanan pada disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber daya.
Menurut Ferlie, Ashbuerner, Filzgerald dan Pettgrew, New Public Management ini telah mengalami berbagai perubahan orientasi, yaitu :
Orientasi The Drive yaitu mengutamakan nilai efisiensi dalam pengukuran kinerja.
Orientasi Downsizing and Decentralization yaitu mengutamakan penyederhanaan struktur, memperkaya fungsi dan mendelegasikan otoritas kepada unit-unit yang lebih kecil agar dapat berfungsi secara cepat dan tepat.
Orientasi In Search of Excellence yaitu mengutamakan kinerja optimal dengan pemanfaatan ilmu pengetahuan dan teknologi.
Orientasi Public Service yaitu menekankan pada kualitas, misi dan nilai-nilai yang hendak dicapai organisasi publik, memberikan perhatian yang lebih besar kepada aspirasi, kebutuhan dan partisipasi “user” dan masyarakat, memberikan otoritas yang lebih tinggi kepada pejabat yang dipilih masyarakat, termasuk wakil-wakil mereka, menekankan “social learning” dalam pemberian pelayanan publik dan penekanan pada evaluasi kinerja secara berkesinambungan, partisipasi masyarakat dan akuntabilitas.
Sama dengan pendapat Kettl di atas, Jonnatan Boston (1991) menyatakan, pusat perhatian dan doktrin New Public Management pada intinya adalah sebagai berikut :
Lebih menekankan pada proses pengelolaan (manajement) ketimbang perumusan kebijakan;
Perubahan dan penggunaan kontrol masukan (input control) ke penggunakan ukuran-ukuran yang bisa dihitung terhadap output dan kinerja target;
Devolusi manajemen kontrol sejalan bersama dengan perkembangan mekanisme sistem pelopor;
Monitoring;
Akuntabilitas baru;
Disagresi struktur birokrasi yang besar menjadi struktur instansi yang kuasai otonom;
Secara khusus melakukan pemisahan antara fungsi-fungsi komersial dengan non komersial;
Menggunakan preferensi untuk kegaiatan privat seperti privatisasi;
Sistem kontrak sampai dengan penggunaan sistem penggajian dan renumerasi yang efektif dan efisien.
New Public Service (NPS)
Secara umum alur pikir NPS menentang paradigma-paradigma sebelumnya (OPA dan NPM). Dasar teoritis paradigma NPS ini dikembangkan dari teori tentang demokrasi, dengan lebih menghargai perbedaan, partisipasi dan hak asasi warga negara. Ada tujuh prinsip NPS (Denhardt & Denhardt, 2000,2003, 2007) yang berbeda dari NPM dan OPA yaitu :
• Pertama; Peran utama dari pelayanan publik adalah membantu masyarakat.
• Kedua, administrasi publik harus menciptakan gagasan kolektif yang disetujui bersama tentang apa yang disebut sebagai kepentingan publik.
• Ketiga, kebijakan dan program yang ditujukan untuk memenuhi kebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan responsive.
• Keempat, kepentingan publik lebih merupakan hasil suatu dialog tentang nilai-nilai yang disetujui bersama.
• Kelima, para pelayan publik harus memberi perhatian tidak semata pada pasar,tetapi juga aspek hukum dan peraturan perundang-undangan, nilai-nilai masyarakat, norma-norma politik, standard profesional dan kepentingan masyarakat.
• Keenam, organisasi publik dan jaringan-jaringan yang terlibat akan lebih sukses dalam jangka panjang jika mereka beroperasi melalui proses kolaborasi dan melalui kepemimpinan yang menghargai semua orang,
• Ketujuh kepentingan publik lebih dikembangkan oleh pelayan-pelayan publik dan masyarakat daripada oleh manager wirausaha yang bertindak seakan-akan uang milik mereka.
Akuntabilitas (Accountabillity)
Akuntabilitas publik merupakan kewajiban bagi pihak pemegang amanah untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan dan mengungkapkan segala aktivitasnya dan kegiatan yang menjadi tanggung jawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk menerima pertanggungjawaban tersebut (Mardiasmo,2009). Akuntabilitas publik merupakan kewajiban agen untuk mengelola sumber daya, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang berkaitan dengan penggunaan sumber daya publik kepada pemberi mandat (principal) (Mahmudi, 2013).
Pengertian akuntabilitas sejalan dengan teori NPM. New Public Management (NPM) adalah suatu sistem manajemen desentralisasi dengan perangkat manajemen seperti pengawasan (controlling) dan perbandingan (benchmarking) yang menerapkan praktik kerja sektor privat ke sektor publik untuk menciptakan efisiensi dan efektivitas kinerja pemerintah daerah yang baik (Good Governance) sehingga akan tercipta kesejahteraan masyarakat.
Tujuan dari teori NPM yaitu memperbaiki efisiensi dan efektivitas, dan memperbaiki akuntabilitas kinerja.
NPM memberikan kontribusi positif dalam perbaikan kinerja melalui mekanisme pengukuran yang diorientasikan pada pengukuran ekonomi, efisiensi, dan efektivitas meskipun penerapannya tidak bebas dari kendala dan masalah. Masalah tersebut terutama berakar dari mental birokrat tradisional, pengetahuan dan keterampilan yang tidak memadai, dan peraturan perundang-undangan yang tidak memberikan cukup peluang fleksibilitas pembuatan keputusan (Anitasari, 2016).
Mardiasmo juga mengemukakan, akuntabilitas terdiri dari 2 macam yaitu: akuntabilitas vertikal dan akuntabilitas horizontal. Akuntabilitas vertikal adalah pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban unit-unit kerja dinas kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat, pemerintah pusat kepada MPR. Sedangkan akuntabilitas horizontal adalah pertanggungjawaban kepada masyarakat luas.
Adapun empat dimensi akuntabilitas yang harus dipenuhi oleh organisasi sektor publik yaitu:
a. Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum (accountability for probity and legality).
Akuntabilitas kejujuran (accountability for probity) berkaitan dengan penghindaran penyalahgunaan jabatan (abuse of power), sedangkan akuntabilitas hukum (legal accountability) berkaitan dengan jaminan adanya kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang disyaratkan dalam penggunaan sumber dana publik.
b. Akuntabilitas Proses (process accountability)
Akuntabilitas proses terkait dengan prosedur yang digunakan sudah cukup baik atau belum dalam menjalankan tugas, yang meliputi kecukupan sistem informasi akuntansi, sistem informasi manajemen, dan prosedur administrasi. Akuntabilitas proses diwujudkan melalui pemberian pelayanan publik yang cepat, responsif, dan murah biaya.
c. Akuntabilitas Program (program accountability)
Akuntabilitas program terkait dengan pertimbangan tujuan yang ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan sudah mempertimbangkan alternatif program yang dapat memberikan hasil optimal dengan biaya yang minimal.
d. Akuntabilitas Kebijakan (policy accountability).
Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawaban pemerintah, baik pusat maupun daerah atas kebijakan-kebijakan yang diambil pemerintah terhadap DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Kinerja
Menurut Bernardin dan Russel dalam Yeremias T. Keban (2004 : 192) mengartikan kinerja sebagai the record of outcomes produced on a specified job function or activity during a specified time period.
Dalam definisi ini, aspek yang ditekankan oleh kedua pemikir tersebut adalah catatan tentang outcome atau hasil akhir yang diperoleh setelah suatu pekerjaan atau aktivitas dijalankan selama kurun waktu tertentu.
Sedangkan Suyadi Prawirosentono (1999 : 2) mendefinisikan kinerja sebagai performance, yaitu hasil kerja yang dapat dicapai oleh seseorang atau sekelompok orang dalam suatu organisasi, sesuai dengan wewenang dan tanggung jawab masing-masing, dalam rangka upaya mencapai tujuan organisasi bersangkutan secara legal, tidak melanggar hukum dan sesuai dengan moral dan etika.
Definisi kinerja organisasi yang dikemukakan oleh Bastian dalam Hessel Nogi Tangkilisan (2005 : 175) sebagai gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan tugas dalam suatu organisasi, dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi, dan visi organisasi tersebut.
Indikator Kinerja
McDonald dan Lawton dalam Ratminto dan Atik Septi Winarsih (2005 : 174) mengemukakan indikator kinerja antara lain : output oriented measures throughput, efficiency, effectiveness.
Selanjutnya indikator tersebut dijelaskan sebagai berikut.
1) Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam penyelenggaraan pelayanan publik.
2) Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.
Zeithaml, Parasuraman dan Berry dalam Ratminto dan Atik Septi Winarsih (2005 : 175) menjelaskan tentang indikator yang digunakan untuk menilai kinerja organisasi, yang terdiri atas beberapa faktor berikut.
1) Tangibles atau ketampakan fisik, artinya ketampakan fisik dari gedung, peralatan, pegawai, dan fasilitas-fasilitas lain yang dimiliki providers.
2) Reliability atau reabilitas adalah kemampuan untuk menyelenggarakan pelayanan yang dijanjikan secara akurat.
3) Responsiveness atau responsivitas adalah kerelaan untuk menolong customers dan menyelenggarakan pelayanan secara ikhlas.
4) Assurance atau kepastian adalah pengetahuan dan kesopanan para pekerja dan kemampuan mereka dalam memberikan kepercayaan kepada customers.
5) Emphaty adalah perlakuan atau perhatian pribadi yang diberikan oleh providers kepada customers.
Agus Dwiyanto (2006 : 50) mengukur kinerja birokrasi publik berdasar adanya indikator yang secara lebih lanjut dijelaskan sebagai berikut.
1) Produktivitas
Konsep produktivitas tidak hanya mengukur tingkat efisiensi, tetapi juga efektivitas pelayanan. Produktivitas pada umumnya dipahami sebagai rasio antara input dengan output. Konsep produktivitas dirasa terlalu sempit dan kemudian General Accounting Office (GAO) mencoba mengembangkan satu ukuran produktivitas yang lebih luas dengan memasukkan seberapa besar pelayanan publik itu memiliki hasil yang diharapkan sebagai salah satu indikator kinerja yang penting.
2) Kualitas Layanan
Isu mengenai kualitas layanan cenderung semakin menjadi penting dalam menjelaskan kinerja organisasi pelayanan publik. Banyak pandangan negatif yang terbentuk mengenai organisasi publik muncul karena ketidakpuasan masyarakat terhadap kualitas layanan yang diterima dari organisasi publik.
3) Responsivitas
Responsivitas adalah kemampuan organisasi untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyusun agenda, dan prioritas pelayanan, mengembangkan program-program pelayanan publik sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Secara singkat responsivitas disini menunjuk pada keselarasan antara program dan kegiatan pelayanan dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat.
Responsivitas dimasukkan sebagai salah satu indikator kinerja karena responsivitas secara langsung menggambarkan kemampuan organisasi publik dalam menjalankan misi dan tujuannya, terutama untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Responsivitas yang rendah ditunjukkan dengan ketidakselarasan antara pelayanan dengan kebutuhan masyarakat. Hal tersebut jelas menunjukkan kegagalan organisasi dalam mewujudkan misi dan tujuan organisasi publik. Organisasi yang memiliki responsivitas rendah dengan sendirinya memiliki kinerja yang jelek pula.
4) Responsibilitas
Responsibilitas menjelaskan apakah pelaksanaan kegiatan organisasi publik itu dilakukan sesuai dengan prinsip-prinsip administrasi yang benar atau sesuai dengan kebijakan organisasi, baik yang eksplisit maupun implisit.
5) Akuntabilitas
Akuntabilitas publik menunjuk pada seberapa besar kebijakan dan kegiatan organisasi publik tunduk pada para pejabat publik yang dipilih oleh rakyat. Asumsinya adalah bahwa para pejabat politik tersebut karena dipilih oleh rakyat, dengan sendirinya akan selalu merepresentasikan kepentingan rakyat. Dalam konteks ini, konsep dasar akuntabilitas publik dapat digunakan untuk melihat seberapa besar kebijakan dan kegiatan organisasi publik itu konsisten dengan kehendak masyarakat banyak. Kinerja organisasi publik tidak hanya bisa dilihat dari ukuran internal yang dikembangkan oleh organisasi publik atau pemerintah, seperti pencapaian target.
Kinerja sebaiknya dinilai dari ukuran eksternal, seperti nilai-nilai dan norma yang berlaku dalam masyarakat. Suatu kegiatan organisasi publik memiliki akuntabilitas yang tinggi kalau kegiatan itu dianggap benar dan sesuai dengan nilai dan norma yang berkembang dalam masyarakat.***